Подзаконные нормативные акты в рф

Специфика документов

Подзаконные правовые акты принимаются на основе существующего принципа разделения власти. Кроме представительных органов, образующихся при прямом избрании населением своих представителей, в государстве существуют исполнительная и судебная системы. Первые в соответствии со своими полномочиями принимают законы. Исполнительные органы реализуют утвержденные на высшем уровне положения. Судебная власть рассматривает дела, основываясь на законах. Самостоятельность и независимость каждой ветви обуславливаются правом принимать собственные нормы. В юридической доктрине судебные органы могут утверждать документы однократного действия, которые адресованы конкретным лицам (решения, определения, приговоры и прочее). Исполнительные и представительные органы имеют возможность принимать подзаконные нормативные акты. В них присутствует значительная часть существующих юридических предписаний.

Решения ведомств и министерств

Они подчиняются правительственным постановлениям и обычно обладают отраслевым значением, распространяясь на лиц, занятых в конкретной сфере. В ряде случаев, вследствие функциональной, межотраслевой направленности ведомств и министерств, акты могут направляться нескольким структурам и регулировать соответствующие отношения. Документы издаются в виде Инструкций и Приказов. Последние, в свою очередь, могут являться нормативными или не быть таковыми. Первые касаются наиболее важных вопросов функционирования федеральных исполнительных органов: структуры, деятельности, задач. Ненормативные Приказы выступают в качестве правоприменительных актов. Инструкциями регулируются основные формы служебной деятельности, а также должностные (функциональные) обязанности конкретных категорий работников. Они обладают нормативным содержанием.

Что такое постановление?

Постановления правительства России принимаются на основе принципов и положений Конституции, законов и указов президента, т. е. детализируют то, что сказано в этих нормативных актах. Например, постановление правительства от 10 июля 2021 года № 875 «О переносе выходных дней в 2021 году» было принято в соответствии со статьей 112 Трудового кодекса РФ.

Постановления правительства не должны противоречить вышестоящим источникам права. Эти документы (за исключением постановлений, содержащих сведения конфиденциального характера или относящиеся к гостайне) подлежат официальному опубликованию.

Помимо правительства РФ, постановления в пределах своей компетенции выпускают правительства субъектов РФ, а также некоторые органы и должностные лица. Например, в форме постановлений принимают акты министерства, Совет Федерации, Госдума.

Может ли приказ быть локальным нормативным актом?

На практике сложилось, что приказ может являться локальным нормативным актом (ЛНА) с точки зрения его содержания. Однако далеко не любой приказ – это ЛНА. Напомним, что локальные нормативные акты

– это документы, содержащие нормы трудового права, которые принимает работодатель в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ч. 1 ст. 8 ТК РФ).

В ТК РФ прямо упоминаются только некоторые ЛНА, например правила внутреннего трудового распорядка (ч. 4 ст. 189 ТК РФ), положения об оплате труда (ч. 4 ст. 135 ТК РФ), персональных данных (ст. 87 ТК РФ), служебных командировках (ч. 4 ст. 168 ТК РФ) и др.

Чаще всего ЛНА принимаются в виде положений, инструкций, регламентов, политик и утверждаются приказом (но могут утверждаться и уполномоченным должностным лицом – генеральным директором и пр.). Однако в некоторых случаях все необходимые нормы могут включаться непосредственно в текст приказа. Например, согласно ч. 2 ст. 168.1 ТК РФ перечень работ, профессий и должностей работников, постоянная работа которых осуществляется в пути или имеет разъездной характер, должен быть определен коллективным договором, соглашениями или локальными нормативными актами. Если перечень небольшой, то работодатели нередко устанавливают этот список не отдельным ЛНА, а прямо в тексте приказа перечисляют работы / профессии / должности. К форме ЛНА в виде приказа

ни проверяющие, ни суды претензий не высказывают. Проблемы на практике чаще возникают, если работодатель не ознакомит работников в должном порядке с таким приказом (содержащим нормы, которые должны быть установлены в ЛНА, согласно ТК РФ).

Также не стоит путать подобные приказы с приказами, действие которых распространяется на ограниченный круг лиц, в частности, приказы о приеме на работу, увольнении, переводе, выплате премий и пр. – они касаются конкретных работников, прямо в них поименованных, поэтому не являются ЛНА.

Таким образом, определяющим признаком, относится ли документ (в т.ч. приказ) к ЛНА или нет, является его содержание – есть ли там признак именно нормативности:

• данный акт рассчитан на неоднократное применение в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (т.е. его действие не прекращается после однократного исполнения какой-либо обязанности) и
• распространяется на заранее неопределенный круг лиц (т.е. в нем не перечислены конкретные Ф.И.О. сотрудников), – например на весь персонал предприятия или на всех работников, которые занимают либо будут занимать в будущем определенную должность.

Нюансы

Указанный выше порядок компоновки применяется обычно в некодифицированных актах. Они принимаются в сравнительно «молодых» юридических отраслях. Что касается давно существующих правовых сфер, то в них ключевыми документами выступают кодексы. Например, гражданские правоотношения регламентирует ГК, уголовное судопроизводство — УПК. Стоит сказать, что уполномоченные органы не только принимают правовые документы, но и следят за их соответствием современным реалиям. Чтобы нормативные положения сохраняли свою актуальность, при необходимости включаются изменения в отдельные законодательные акты. Так, например, относительно недавно корректировке подвергся УК. Некоторые деяния были декриминализированы, отдельные пункты ряда статей утратили силу.

Приказы и инструкции

Это две основные категории документов, издаваемых на министерском/ведомственном уровне. Приказы могут иметь нормативный характер или не содержать правовых положений. Первые посвящены наиболее актуальным вопросам деятельности исполнительных органов госвласти. В частности, они регламентируют их структуру, функции, задачи. Ненормативные приказы выступают как правоприменительные документы. Инструкциями регламентируются основные формы/виды служебной деятельности. Они устанавливают функциональные обязанности для конкретных категорий трудящихся. Инструкции обладают нормативным содержанием.

Качество изложения

Для того чтобы акты обладали надлежащей регулирующей силой, они должны отражать объективную действительность. Это требование, по большому счету, обладает общим характером. Стоит отметить, что хоть и уполномоченные органы обладают определенной свободой в принятии тех или иных документов, она далеко не безгранична. Если утвержденные акты не будут соответствовать объективной реальности, присутствующие в них положения нельзя будет эффективно применить на практике. При наличии острого противоречия принятие таких документов может спровоцировать внутригосударственные конфликты. Любые, в том числе и очень перспективные мысли, не могут быть реализованы, если общество к ним не готово. Примером можно считать включение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, регламентирующие выборы в Госдуму. В 2005 г. была введена пропорциональная система голосования. Предполагалось представительство в парламенте в отсутствии сбалансированной и развитой партийной системы.

Акты местного самоуправления

Конституция наделяет органы местного самоуправления правом управлять собственностью, которая относится к муниципальной. В рамках предоставленных полномочий они разрабатывают и утверждают бюджет, определяют размер местных налогов, обеспечивают охрану порядка в регионе, а также решают другие организационные вопросы.

Характер подзаконных актов зависит от органа, который его издает. Так, главы местного самоуправления осуществляют руководство вверенным им регионам посредством выдачи распоряжений и постановлений. На собраниях в селе и поселке издаются акты, имеющие силу исключительно на их территории. Представительные органы также выдают документы для регулирования отношений, входящих в их компетенцию.

Акты местного самоуправления бывают нормативного и правоприменительного характера.

Отличительные черты указов

Нормативные документы, изданные президентом:

1. Не могут противоречить действующим ФЗ.
2. Обладают приоритетным значением относительно прочих подзаконных актов.
3. Регулируют различные сферы жизни общества.
4. Обладают общеобязательным характером.
5. Включают в себя правовые нормы.

Исходя из полномочий президента, указы могут быть:

1. В рамках собственной компетенции.
2. На основе полномочий, переданных ему правительством.
3. Подлежащими утверждению в Совете Федерации. К ним, например, относят указы о введении военного, чрезвычайного положений, представления о назначении судей Конституционного, Высшего арбитражного и Верховного Судов, Генерального прокурора.

Виды нормативных правовых документов

Условно все нормативные правовые акты можно разделить на 4 группы:

1. международные акты;
2. законы;
3. подзаконные акты;
4. региональное законодательство.

Международные правовые акты регулируют отношение России с другими странами. Для обычных людей это не очень интересно, поэтому раскрывать их подробно мы не будем.

Законы являются основными НПА, которые регулируют основные отношения внутри России. Они принимаются путем референдума или выносятся законодательным органом РФ (Федеральное собрание).

Все законы можно условно разделить на 3 вида (распределение по значимости):

1. Конституция;
2. федеральные конституционные законы;
3. федеральные законы и кодексы.

Конституция обладает высшей юридической силой. Все законы, подзаконные акты и региональное законодательство должны соответствовать основному закону России.

Федеральных конституционных законов в России всего около 150. Они более точно описывают основные принципы российского законодательства, указанные в Конституции. Например, Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении». Этот закон был принят в исполнение статьи 87 Конституции РФ, в которой указано, что в случае агрессии или непосредственной угрозе в отношении России, Президент РФ вводит режим военного положения. А вот правила введения данного режима, как он ограничивает и защищает права и жизни местных жителей, прописывает Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ.

Третий вид законов – это федеральные законы и кодексы. Нормы, которые они регулируют, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Примерами могут служить Налоговый и Семейный кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей». Каждый федеральный закон или кодекс регулирует определенную сферу деятельности в полной мере.

Подзаконные акты издаются на основе и во исполнение законов, то есть они необходимы для реализации законодательных норм и их уточнения. Все подзаконные акты можно условно разделить на 3 вида (по значимости):

1. акты Президента РФ;
2. акты Правительства РФ;
3. нормативно-правовые акты ведомств и министерств.

Акты Президента РФ – это указы и распоряжения, которые издает президент. Они обязаны соответствовать всем нормам, указанным в законах и Конституции. Например, Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239, который вводит меры безопасности для людей из-за коронавируса. Он является обязательным к исполнению, так как уточняет правила действия в условиях ухудшения санитарно-эпидемиологической обстановки. Или же Распоряжение Президента РФ от 06.09.1993 № 613-рп (в редакции от 24.10.2018), которое регулирует основные правила в отношении назначения и выплат стипендий Президента России.

К актам Правительства РФ относятся постановления и распоряжения Правительства России. Эти нормативные правовые акты имеют высший приоритет в отношении всех региональных НПА и актов федеральных органов исполнительной власти. Они регулируют те или иные действия в отношении конкретного вопроса, являются обязательными для исполнения и имеют юридическую силу в регулировании действий других ведомств и министерств. Например, Распоряжение Правительства РФ от 16.03.2020 № 635-р, которое ограничивает въезд иностранцев на территорию России из-за коронавирусной инфекции и обязывает ФСБ, Роспотребнадзор и другие федеральные органы исполнительной власти контролировать данное поручение. Или же Постановление Правительства РФ от 29.05.2004 № 257, которое утверждает положение о защите интересов кредиторов в делах о банкротстве.

Третий вид подзаконных актов – это разного рода ведомственные акты. К ним могут относиться, например, распоряжение председателя Совета Федерации РФ или постановление Государственной думы РФ. Ведомственные акты должны полностью соответствовать нормам Конституции, законов и подзаконным актам по подчиненности (актам Президента РФ и Правительства РФ).

Региональное законодательство – это разного нормативные правовые документы местных органов власти. Например, Постановление Правительства г. Москвы или другого субъекта РФ. Их юридическая сила распространяется только в отношении определенной территории. Чаще всего региональные НПА издаются на основании распоряжений Президента РФ, Правительства РФ и других ведомств и министерств.

Распоряжения и указы главы государства

Эти подзаконные нормативные акты имеют давнюю историю. Указы оказывали влияние на развитие юридической системы страны на протяжении не одной сотни лет. В дореволюционный период в такой форме утверждалось Высочайшее повеление Императора. В советские годы указы издавались Президиумами ВС СССР и республик. Некоторые подзаконные акты передавались на утверждение на очередной сессии представительных органов.

В РФ, согласно Конституции, указы и распоряжения может издавать президент. Между этими документами существует различие. Указ обладает более значимым, широким действием. Распоряжение носит более частный, конкретный характер. Они обычно не считаются нормативными актами. Распоряжения принимаются по различным оперативным вопросам, связанным с государственным управлением. Они могут касаться создания рабочих комиссий, финансирования регионов из резервного фонда и так далее. Вместе с этим указы главы страны также не всегда выступают как подзаконные акты. Они могут приниматься по конкретным вопросам. Например, при назначении на должность либо освобождении от нее, присвоении звания и пр. В таких случаях Указы называют правоприменительными актами.

Документы исполнительных органов субъектов РФ

Главы республик, которые входят в состав России, издают распоряжения и указы. Губернаторы, руководители администраций в автономных округах и областях, краях, городах федерального значения, правительства регионов (если такие существуют) утверждают распоряжения и постановления в рамках своих полномочий. Региональные министерства, департаменты, ведомства и прочие исполнительные институты власти обладают правом издавать приказы и инструкции. Эти документы утверждаются на основании полномочий каждой структуры согласно конституционным положениям и ФЗ, уставам и законам субъектов РФ. Они обладают локальным действием. Их положения распространяются только на территории соответствующего субъекта страны. Указанные акты могут являться как правоприменительными, так и нормативными.

Виды нормативных актов

По юридической силе

• Законы – это нормативно-правовые акты, характеризующиеся наличием высшей юридической силы и принимаемые государственным органом или всем народом в специальном, формализованном порядке. Таковыми являются Конституция РФ, а также федеральные конституционные законы, которые регулируют вопросы, определённые в главном законе страны («О Государственном флаге», «О судебной системе»). Помимо этого, в данную группу относят федеральные законы и законы субъектов федерации. Они регламентируют отношения в разных сферах общества («Об образовании», «О полиции»).
• Подзаконные нормативно-правовые акты включают в свой состав постановления органов законодательной (Государственная дума) и исполнительной (Правительство РФ) власти. В эту же группу относят указы Президента РФ и нормативные документы государственных органов субъектов федерации.
• Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления выпускаются местной администрацией и властями муниципального образования. Таковыми могут быть решения Думы городского округа Самара, мэрии города Москвы.
• Локальные нормативно-правовые акты – инструкции, приказы и распоряжения руководства предприятий, организаций и учреждений.

По сроку действия

• Постоянные нормативные акты неограничены временным промежутком и действуют до отмены его действительности. Таким документом можно считать Конституцию РФ.
• Временные или срочные – ограничены определёнными сроками – календарной датой или конкретным обстоятельством. Например, работа по исполнению бюджета РФ завершается 31 декабря текущего года.

По территории действия

• Федеральные – действуют на территории всей страны. Например, «О персональных данных», «Об основах туристской деятельности в РФ» и т. д..
• Региональные – действуют на территории субъекта федерации (края, области и т. д.). В эту группу относят полномочия связанные с организацией межмуниципальных и пригородных перевозок – постановление РЭК Свердловской области «О предельных тарифах на проезд в городском транспорте».
• Местные действуют на территории муниципалитета. К примеру, исключительно на территории г. Москвы действуют такие постановления как «Инструкция по делопроизводству ВМО Ломоносовское г. Москвы» и т. д..
• Локальные распространяют свою власть на территории организации или учреждения. Как правило, они действуют в области трудового законодательства (правила и инструкции по охране труда, правила внутреннего трудового распорядка), а также подобные моменты в Исправительно-трудовых учреждениях (ИТУ), воинских частях и подразделениях.

По предмету правового регулирования

• Специализированные правовые акты – те документы официального характера, которые регулируют только одну отрасль права (семейное, трудовое, гражданское и т. д.). Именно поэтому они называют отраслевыми;
• Группа комплексных правовых актов состоит из документов, относящихся к определённым сферам общественных отношений в государстве. К примеру, хозяйственное законодательство РФ включает в себя элементы гражданской, финансовой и налоговой отраслей права.

По времени вступления в действие

• С момента опубликования, поскольку неопубликованные законы не выполняются в государстве. Таковыми являются Конституция, а также законы субъектов федерации.
• С момента, названного в самом акте, вступают в силу такие федеральные акты, как международные договоры.
• По правилам, установленным законодательством (не раньше, чем через 10 дней) правовые акты субъектов РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

По процедуре (особенностям) принятия

• Акты, издаваемые государственными органами – указы, распоряжения, постановления и иные документы Правительства и Президента Российской Федерации.
• Акты органов местного самоуправления содержат в себе устав муниципального образования, документацию, определяемую представительным органом муниципального образования, главой и должностными лицами органов местного самоуправления, т. е. принимаются Думой, губернатором или мэром.
• Акты локального действия (организаций, учреждений) – штатное расписание, график отпусков, положение о проведении аттестации и т. д. Данные документы согласовываются с представителями работников, вышестоящих организаций и утверждаются работодателем.

Документы местных органов

Согласно Конституции, территориальные структуры самостоятельно осуществляют управление муниципальной собственностью, составляют, утверждают и исполняют статьи местного бюджета, определяют налоги и сборы в пределах МО, обеспечивают охрану общественного правопорядка и решают прочие вопросы, касающиеся самоуправления. В рамках своих полномочий местные органы могут издавать:

1. Распоряжения и постановления глав территориальных институтов власти.
2. Акты сельских и поселковых собраний (сходов).
3. Документы представительных органов.

Эти акты также могут обладать правоприменительным или нормативным характером.

Нормативные положения местных институтов власти

По Конституции, территориальные органы самоуправления осуществляют самостоятельную деятельность в пределах административно-территориальной единицы. В частности, они осуществляют управление муниципальным имуществом, составляют, утверждают и исполняют впоследствии местный бюджет, формируют сборы и налоги в конкретном МО. В их функции также входит обеспечение охраны, поддержания порядка в обществе, решение прочих вопросов местного характера. В рамках переданных полномочий, территориальные властные структуры издают:

1. Распоряжения и постановления, утвержденные главами местных органов самоуправления.
2. Акты законодательных структур.
3. Нормативные положения собраний (сходов) в селах/поселках.

Подзаконные акты Президента

В России в течение многих лет указ использовался для выражения царской воли. Во времена СССР прерогатива издания этих подзаконных актов принадлежала Верховному Совету. Если указы Президиума носили законодательный характер, то они подлежали утверждению законодательным органом.

Конституция РФ наделяет Президента правом принимать указы и распоряжения. Эти акты отличаются друг от друга. Первые имеют более значимый характер за счет регулирования более широкого круга общественных отношений. Тогда как для распоряжений свойственно конкретное назначение. Как правило, они не являются нормативными актами (в них отсутствуют правовые нормы). Чаще всего распоряжения издаются по управленческим вопросам, например, формирование комиссии или выделение из резерва средств.

Указы также нельзя причислить к нормативным актам. Президент выдает их по вопросам управления, например, о назначение или смещении с должности. В последнем случае их относят к правоприменительным актам. Отличие указов от распоряжений носит условный характер.

Указы Президента отличаются следующими особенностями:

• не вступают в противоречие с законами;
• являются приоритетными по отношению к другим подзаконным актам;
• содержат правовые нормы;
• являются обязательными к выполнению;
• регулируют различные правоотношения.

Учитывая эти характеристики, указ нормативного характера можно определить как подзаконный акт, в состав которого входят правовые нормы. Он регулирует определенную область общественной жизни, и обладает приоритетом по отношению к другим нормативным актам.

Исходя их характера полномочий, указы Президента подразделяются на:

• изданные в рамках собственных полномочий;
• принятые на основании полномочий, полученных в порядке делегирования от парламента;
• указы, которые подлежат последующему утверждению Советом Федерации, например, о назначении судей высших судебных инстанций (Верховного или Конституционного суда) или объявлении чрезвычайного положения.